Un État peut-il survivre sans dette publique ? Il est clair aujourd’hui que le berceau de la dette publique se situe en Italie, même si les cités grecques en avaient connu un embryon. Confrontés aux besoins d’argent de leurs cités engagées dans les guerres incessantes, les banquiers Italiens imaginèrent alors d’emprunter avec un système souple de titres négociables sur le marché.
Aujourd’hui, la dette publique rime avec la crise, et ce sont les crises de la dette publique qui focalisent l’attention. La crise de la dette est devenue un Tops ( situation récurrente ), et une obsession qui ont ouvert la porte à toutes les interprétations et donné de l’espace à tous les travaux savants qui parcourent cette question.
Actuellement, le niveau de la dette à l’échelle mondiale est de 237.000 milliards de dollars. Cette somme colossale, vertigineuse, masque d’énormes disparités entre les États et une capacité inégale à affronter cette charge. La Chine et le Japon, qui ne sont pas considérés comme des pays à risque, affichent par exemple des taux d’endettement de l’ordre de 250 % du produit intérieur brut ( PIB ).
A partir de quand ce passif peut-il devenir grave et faire basculer dans ce que nous appelons une crise ? Quel crédit doit-on accorder aux agences de notations, quel crédit les créanciers leur accordent-ils ? Faut-il lier plus étroitement la question au déficit budgétaire, au volume de la dette ou à la charge des intérêts ? La première explication cette critique, la plus courante est le financement de conflits qui appelle un effort budgétaire que l’impôt ne suffit pas ou plus à fournir.
L’Europe en a donné maints exemple, depuis l’époque moderne jusqu’à au siècle dernier. Si les phénomènes est bien connu au XVIIIe siècle, le constat reste valide au XXe siècle, au moins jusqu’à la guerre du Vietnam. En cela on peut dire que la dette et LA FILLE DE LA DETTE. Un conflit crée ou creuse le déficit et provoque mécaniquement la progression du niveau de dette publique. ( 1914/1918, 1940/1945, guerre du golf, Israël et les pays arabe, Iran/Irak, Russie/ Ukraine, RDC/Rwanda ); plus encore que la guerre elle-même, à la sortie de guerre, encas de défaite et même en cas des victoires, peut elle même accroître le montant de la dette.
Les hostilités nécessitent non seulement le dépenses élevées, mais un financement immédiat. Il est donc difficile d’exiger un surcroît d’impôt aussi fort de la part des contribuables, pour des pays pauvres, et plus complexe encore de faire rentrer aussi rapidement les prélèvements correspondants. Pour peu que l’impôt rentre mal, on peut se retrouver dans l’impasse.
Lorsque les rentrées d’impôts ne suffisent plus, il faut alors changer de mode de financement et passer par le crédit, une solution que l’Autriche, la Russie ou la Suède expérimentèrent au fil du XVIIe siècle. Même en Angleterre, à partir de la guerre de la ligue d’Augsbourg et, plus encore, de la guerre de Succession d’Espagne, la dette publique explosa pour atteindre des niveau impressionnants. Alors que l’Allemagne impériale finança ses dépenses militaires en 1914 /1918 en grande partie par l’emprunt et la monétisation de la dette, ses choix financiers conduisirent plus que les exigences des réparations du traité de Versailles à l’hyperinflation dans l’après guerre.
Depuis la fin du XIXe siècle, la substitution d’un État-providence à un État guerrier, pour parler de court, en fut le premier signe. Les dépenses sociales ont grimpé à la verticale un peut partout, provoquant un accroissement régulier des dépenses publiques. Aujourd’hui, alors que la dette publique explose, et que des nombreux États sont surendettés, ce n’est pas tant la guerre qui plombe leurs finances que les dépenses. D’une part, l’Etat-providence dans les domaines sociaux ; D’autre part de ce que nous appelons par comité un État-pompier, fondé dans certains pays à intervenir de plus en plus couronnement pour soutenir l’activité économique, les entreprises en difficulté. Parmi les 35.000 milliards des dollars de la dette américaine, 10 % seulement proviennent des engagement américain en Irak et en Afghanistan. Et la charge de la dette américaine annuelle serait de 1.000 milliards de dollars.
Les liens entre le marché des capitaux et la dette sont sans doute plus précoce et plus intense qu’on ne l’imaginait, mais ils sont plus fort que jamais depuis les années 1980. Dans la vague libérale qui a succédé aux politiques keynésienne, la remise en question du rôle de l’État dans les économies, s’est accompagnée d’une diminution des prélèvements obligatoires et d’une augmentation des dettes publiques.
Dans le même temps, pour financer le déficit budgétaire croissants des pays industrialisés, la libéralisation, et les décloisonnement des marchés de capitaux ont favorisé le recours à l’endettement public, tandis que la révolution technologie, a permis une accélération de la mondialisation et de la volatilité des flux de capitaux. Le financement par la dette reste ainsi possible, tant que les créanciers estiment que l’État reste solvable, ( Le Trésor en RDC avec les Banques commerciales ), tant qu’ils ne trouvent pas ailleurs, de déplacement plus profitables, ou aussi longtemps qu’ils ne décident pas de sanctionner un Etat pour des raisons politiques. ( Bons et Obligations du Trésor ). Il est bien clair que la souscription des emprunts et donc le succès d’une émission dépendent étroitement de ces paramètres. La confiance envers la crédibilité du gouvernement et sa ferme volonté d’emblée d’honorer ses obligations financières ont en effet fondé les succès et la gestion de la dette anglaise. Le financement de la dette d’État est donc, de fait, tributaire, du marché, de l’argent et non seulement de l’abondance des capitaux disponibles, mais aussi du coup du crédit et de des taux ordinaires pratiqués, voir de la concurrence des pays étrangers également en situation de débiteurs. Inversement, la perte de confiance envers la solidité du crédit public peut gripper le système.
Comment gérer la dette et éviter le surendettement ? Si certains empires ou certains pays ont effectivement sombré dans un surendettement chronique, qui, souvent, les conduisit fatalement au déficit, les solutions qui ont été apportés ont divergé. Ainsi, alors que certains telles que la Grande Bretagne et l’ Autriche, réussirent à surmonter leur fort endettement, d’autres y parviennent difficilement, au prix des crises financières, sociales et économiques : la France de Louis XIV et l’Allemagne en sont les exemples le plus connu. Les effets conjugués de la réforme monétaire de 1923-1924, qui réduisit la dette impérial et l’annulation quasi total des réparations après le moratoire. L’allègement de la dette de l’Allemagne considérablement sa dette publique. En Italie, depuis l’unification nationale, les divers gouvernements qui se sont succédé sous les époques marquées par le libéralisme constitutionnel, le fascisme ou la démocratie républicaine ont maintenu, des niveaux élevés de la dette de l’État. D’autres éléments conjoncturels, politiques, voire culturels entrent également en ligne de compte. Les solutions le plus simple pour éviter, les surendettement consistent : Soit à n’est pas emprunter ou le moins possible ; soit à s’employer à rembourser les capital de la dette.
L’ alternative existe : refuser de payer, faire défaut, quelles qu’en puissent être les conséquences à terme. Le refus d’emprunter : Il est donc tentant dépenser qu’un État peut se financer uniquement ou largement par le seul prélèvement fiscal et qu’il peut donc échapper à la dette. Si cela est concevable, force et de constater que ce n’est pas l’État endetté jusqu’au cou, l’Angleterre, qui fut le perdant de ses conflits interminable avec la France. Il y est parvenu grâce à un mode de gestion de la dette, particulièrement. Il fallut bien accroître la pression fiscale et consentir des taux d’intérêt élevés dans des cas grave. Cependant, quels que fussent les épisodes délicats, traversés par les finances en lien avec des phases d’incertitude politique, voir militaire, la crédibilité de l’État assura progressivement la confiance des créanciers.
Le remboursement du capital de la dette : En réalité, il n’était guère possible de se dispenser de la dette, en cas d’urgence ou de dépression Économique. Face à la montée de dépense à engager, les États durent progressivement se résigner à se tourner vers un financement à crédit ; la Suède, l’Autriche ont illustré cette évolution, en faisant appel à des intermédiaires qui avançaient l’argent nécessaire, quitte à ce que ces derniers en tirent un solide bénéfice.
Pour réduire la dette, ou tout simplement pour couvrir les dépenses courantes, les États firent flèche de tout bois, utilisant la dette, flottants, la dette à long terme, rouler la dette, voir les avances de la banque centrale. L’émission de billets par la banque centrale à constitué un premier vol de cette politique ; sous forme d’assignat ( monnaie fiduciaire ), de vales réales ( titres de la dette ), ou sous d’autres noms encore, elle permettait en effet de payer les créances. Elle n’était cependant pas sans danger. La dette pouvais aussi être consolidée sous forme de rentes, soit à terme, soit perpétuelle, voire viagère. Dans le cas de la dette perpétuelle, le capital n’était pas destiné à être remboursé, donc la question de son remboursement ne se posait pas, tandis que les titres circulaient et alimentaient un marché. Le risque était évidemment de continuer à emprunter en chargement de plus en plus de service de la dette jusqu’à ce qu’il devienne insupportable.
Sortir du surendettement
Qu’il s’agisse d’un gouvernement républicain ne pouvait plus faire face à ses remboursements, les décideurs politique disposent en théorie de plusieurs moyens de régler la crise : Le défaut ( la banqueroute ). L’inflation. Le levier fiscal ( impôts ) La consolidation de la dette flottante La conversion des emprunts La croissance économique enfin, qui est aussi, avec le temps, l’une des voies les plus vertueuses pour résorber la dette.
Il existe un effet pervers que l’on peut déceler, qui passe par le ralentissement de la consommation et de l’investissement et donc de l’activité économique, et de la part de la chute des rentrées fiscales. Il s’agit de parier que la réduction des dépenses sera plus forte que la réduction des recettes. L’expérience historique ne valide cette hypothèse.
Faut-il s’engager dans une autre voie ? Et si l’on peut pas faire chuter le numérateur dans le ratio dette/PIB, faut-il agir sur le dénominateur dont laisser filer le déficit ?
On sait bien que cette politique passe : Soit par un engagement financier de l’État et par le sacrifice de l’objectif d’équilibre budgétaire ; Soit par une politique monétaire, accommodante, au risque de laisser dévisser la monnaie. Pour paraphraser, les crises de dette révélatrice des structures de l’État, des économies et des relations économiques internationales lesquelles elles interviennent. Phénomène conjoncturel, elles mettent au jour des fragilités monétaires, financières, mais aussi celles des structures économiques et commerciales et des systèmes politiques eux-mêmes ; une dette excessive peut en effet enclencher des réajustements drastiques du cadre politique et de la gestion de l’impôt.
La perspective de longue duré, offre à réfléchir, car elle montre que certains pays ont une propension à s’endetter de manière chronique ( France, Italie, Espagne, USA ), tandis que d’autres réussissent à contenir leur niveau de dette publique ( Grande Bretagne, Allemagne, Suisse, USA ). En fait, ces comportements contrastés renvoient à des choix politiques a-t-il aussi à des contraintes héritées du passé. La politique étrangère agressive ou non, d’intensité de l’intervention dans la sphère économique ou sociale, capacité à lever l’impôt et à le faire peser sur ceux qui peuvent le payer, respect ou non des équilibres sociaux, structure financière et bancaire autant de facteurs qui orientent ou non vers le surendettement.
La gravité de la crise de la dette dépend aussi du degré de dépendance à l’égard des créanciers extérieurs ou, inversement, du degré de financement par les autochtones, qui peut minorer le risque d’insolvabilité. Aujourd’hui l’énorme endettement Japonais n’est supportable que parce qu’il est largement couvert par l’épargne japonais et qu’il est donc fonction des priorités que se fixent les consommateurs, les épargnants et les investisseurs.
L’internationalisation de la dette a cependant rendu les États vulnérables aux déplacements fulgurants des capitaux, soucieux d’obtenir le maximum de garanties et les taux les plus élevés. Que la confiance s’affaisse, que les taux d’intérêt progressent ailleurs et le refinancement devient ardu. Les agences de notation, qui exigent pourtant depuis longtemps, contribuent également à croître une instabilité ( crisses Grec, crise immobilière USA, crise immobilière Chinoise ). Leur rôle est de plus en plus médiatisé et elles jouent comme des caisses de résonance pour les déficits jugés excessifs. Une autre nouveauté pour la période contemporaine est mise en relief, le poids croissant des organisations financières internationales, qui non seulement interviennent pour régler les crises de dette, mais parfois les aggravent. On reconnaît le développement des institutions de Bretton Woods ( FMI, Banque Mondiale ) 1945, qui sont progressivement intervenues dans les politiques économiques des États en difficulté ; tandis que depuis 1956, le club de Paris et Londres étudiés le rééchelonnement des dettes publiques des pays les plus endettés.
LA DETTE IMPORTÉE, est entrée en raisonance avec les politiques libérales menées par le FMI et la Banque Mondiale dans les États Africains pour résorber leur crise de surendettement dans les années 1980, ces politiques ayant fini par aggraver leur niveau de dette. Comme la zone franc est devenue, dans la seconde moitié du XXe siècle, le champ d’intervention de trois intervenants extérieurs qui ont convergé dans les politiques libérales imposées aux États membres : les institutions de Bretton Woods, l’union monétaire ouest-africaine ( UMOA ) et la France.
Pour leur part, les pays neufs ont été amenés à importer des capitaux pour financer leur développement, tandis qu’ils exportaient une ou deux matières première, devenant ainsi dépendants de la situation économique internationale ; leurs déficit conjugués du budget et de la balance des paiements conduisirent parfois à des situations financières dangereuses.
Qui est à l’origine de la dette lorsqu’elles deviennent aiguës ? L’irresponsabilité des gouvernements, leur manque de lucidité, de courage et leur incompétence sont fréquemment montrés du doigt pour en expliquer la genèse. Le surendettement est souvent le résultat du laxisme fiscal et du gaspillage, voire du détournement des deniers publics. Il a donc des racines politiques. Que ce soit sous l’Ancien Régime ou à l’époque contemporaine, les Banques ont toujours prêté aux riches monarques comme aux jeunes États, aux républiques comme aux dictateurs. Or, des exemples précis abondent de prêts donnés sans garantie, sans évaluation des risques. On connaît la responsabilité des banques occidentales, USA, dans la crise de la dette des pays émergents des années 1980. Les crises de dette renvoient ainsi une responsabilité collective des pays prêteurs et emprunteurs, participant à un même système économique international. Ceci est encore plus vrai dans les grandes périodes de mondialisation financière, comme au XIXe siècle et dans le dernier quart du XXe siècle.
Si les crises de la dette ont encore plus des retentissements aujourd’hui dans le public, c’est ce que le risque n’est plus l’affaire des banquiers souscrivant des effets royaux des emprunts d’État. Les grands groupes bancaires actuels détiennent dorénavant tous les leviers de la finance internationale : de prêteurs, ils sont devenus le premier acteur sur les marchés et les premiers détenteurs des actifs financiers, dont les dettes souveraines.
Les banques sont dans nos sociétés modernes, les premiers agents de la financiarisation des économiques, dans la mesure où elles drainent et détiennent les revenus d’une fraction écrasante de la population, alors même qu’elles ont élargi leur palette de métiers. La création des spécialités en valeur du Trésor ( SVT ), monétisation de la dette, dans les années 80 en France, ( sur le modèle angle Saxon ), destinés à améliorer le placement de la dette publique sur les marchés financiers internationaux, illustre bien le système des cogestion de la dette publique institué entre Etat et grandes banques internationales, qui existait de manière informelle auparavant.
La dette publique a-t-elle des effets délétères sur l’économie et la société ? On sait qu’une bonne partie des arguments qui ont été produits jusqu’à récemment ont emporté la conviction qu’un niveau élevé d’endettement a un caractère néfaste pour l’ensemble de l’économie. Il existe une corrélation entre le niveau de la dette publique et la croissance. Mais corrélation vaut-elle lien de causalité ? Est-ce la dette publique qui entraîne la crise économique ? D’une part, que des formes de crise autres que des crises de dette publique altèrent les équilibres macroéconomiques : crises de change, crises monétaires, crises bancaires, crises de l’endettement privé ; D’autres part, que les liens de causalité dette publique /croissance sont complexes et à double sens.
Les pays d’Afrique subsaharienne à faible revenu ce sont pour la plupart endettés rapidement après l’indépendance. Cet endettement a été facilité par le fait que, dans les années 70, le développement des marchés financiers internationaux et la concurrence croissante entre les banques ont conduit nombre d’entre elles, à se tourner vers les pays en développement, qu’ils soient à revenus intermédiaires ou même à faible revenus pour essayer d’accroître la rentabilité de leurs placements.
Le risque de tels placements n’apparaissait pas clairement à l’époque, étant donné la forte croissance de ces pays et l’inflation élevée qui rendait le taux d’intérêt réels négatifs. Cet endettement rapide a commencé à poser problème lorsque l’environnement international s’est modifié radicalement au début des années 1980. Le changement de politique monétaire aux Etats-Unis entraîna un accroissement brutal des taux d’intérêt, ce qui, a combiné avec le second choc pétrolier, conduisit à une baisse du taux de croissance de l’économie mondiale.
Le changement radical toucha également les organisations de Bretton Woods, la Banque Mondiale et le FMI, qui soutenaient jusque-là des politiques de développement centrées sur l’industrialisation et impulsées par le secteur public. Le choc pétrolier, conduit nombre de pays d’Afrique subsaharienne, à demander l’intervention du FMI au début des années 80 pour leur procurer les devises qui leur manquait pour faire face au surcoût de leurs importations, et aux remboursements de leur dette extérieure. Les pays pétroliers eux-mêmes ( Congo, Brazzaville, Gabon ) ne tardèrent pas à se joindre à ce mouvement, car ils avaient utilisé les ressources supplémentaires procurées par le choc pétrolier pour accroître leurs dépenses publiques et emprunter à des taux élevés pour des projets à rentabilité douteuses.
Les politiques d’ajustement structurel ( PAS ) imposées par les institutions de Bretton Woods ( IBW ) aux pays à faible revenu ( PFR ) étaient censées remettre en ordre les finances publiques et restaurer la solvabilité externe. Le diagnostic implicite était donc que l’endettement était soutenable, que les rééchelonnement pouvaient suffire à traiter le problème sans abandon de créance. Les PAS furent donc accompagnées jusqu’en 1989 par des rééchelonnement de dette en clubs de Paris et de Londres qui se bornaient à pousser les échéances en tablant sur un retour à la soutenabilite. Suite à la multiplication des rééchelonnements, les créanciers bilatéraux rompirent avec cette stratégie en 1989 en mettant en place au club de Paris un traitement de Toronto qui comprenait, pour la première fois, une timide réduction du service de la dette examinée par le club. En même temps, beaucoup d’organismes officiels bilatéraux réduisirent les prêts pour se limiter aux dons dans le cas des pays à faible revenu.
Il fallut encore 8 ans pour qu’en 1997 la première initiative de réduction de la dette multilatérale, initiative des pays pauvres très endettés ( PPTE ) soit mise en place pour réduire la dette des pays à faible revenu considérés comme trop endettés. Ceci ne fut toutefois pas suffisant et en 1999 une initiative PPTE dite renforcée sera décidée. Enfin en 2005 un nouveau programme, l’initiative d’allègement de la dette multilatérale ( IADM ), vint annuler totalement la dette multilatérale des PPTE. Le contexte du financement des pays à faible revenu est particulier du fait de leur exclusion des marchés financiers internationaux entre le début des années 1980 et le début des années 2000. Les PFR n’avaient alors d’autre source de financement que des organismes publics, bilatéraux ou multilatéraux. Les premiers ont abandonné les prêts pour se tourner vers les dons, alors que progressivement les seconds devenaient pratiquement les seuls prêteurs.
Ainsi, les relations entre créditeurs et débiteurs dans les cas des PFR se sont progressivement réduites pour se limiter à une relation avec le FMI, la Banque Mondiale, essentiellement l’Association internationale pour le développement ou International Développement Association ( IDA ), et d’autres banques de développement ( BAD ), dans le cas des pays africains. Le mandat de ces organismes est compliqué, car ils sont à la fois des institutions financières, des bureaucraties publiques, des agences de développement et des accumulateurs de savoirs, voire des agents d’influence idéologique. Des tensions peuvent donc apparaître entre ces objectifs plus ou moins contradictoires. Les prêts qu’ils fournissent aux PFR sont confessionnels ( depuis 1960 dans le cas de l’IDA, depuis 1986 dans le cas du FMI ) : ils sont bonifiés par les ressources publiques bilatérales de manière à pouvoir être effectués à des taux très faibles et sur des durées longues.
Les IBW ( Bretton Woods ), on fluctué l’initiative PPTE de 1997 et de 1999. Le ratio le plus naturel serait sans doute celui qui a permis au plus grand nombre de pays d’être considérés comme surendettés au cours de l’initiative PPTE. Suivant ce critère, le ratio pertinent serait le rapport entre la valeur actuelle de la dette extérieure et le montant des exportations de biens et services, et la norme pertinente pour le surendettement serait que ce rapport dépasse 150 %. Malheureusement, ce ratio n’a été calculé qu’épisodiquement par les IBW et n’est pas disponible publiquement. De plus, son mode de calcul est compliqué, peu transparent et à été modifié au fil de temps. Le taux d’intérêt de la dette aux pays pauvres est de 0,75 %, par la Banque Mondiale, via IDA, dépend d’une forte population locale.
Le rapport entre le service, la dette et les montants des exportations, des biens et des services qui est plus facile à calculer. Il est retenu comme indicateur de surendettement le cadre de viabilité de la dette mise en place par IBW pour prévenir le surendettement des pays à revenus faible, dans le contexte de réendettement post-IADM, après avoir été considéré comme annexe dans les deux initiative PPTE, ( avec des valeurs respectives, de 20–25 % et 15 % ).
La valeur centrale de ce ratio est de 20 % ( un paye ayant un ratio de plus de 20 % est considéré comme surendetté ), mais il est modulé suivant la qualité de la gouvernance, elle-même mesurée par le Country Policy and Institutional Assessment ( CPIA ), système d’évaluation des politiques et des institutions nationales de la Banque mondiale, sur une échelle de 0 à 6. Si la CPIA est inférieur à 3,25, les CPIA les ratios ne devrait pas dépasser 15 %.
Par contre, si le gouvernement est considérée comme bonne ( ratio supérieur à 3,75 % ), le ratio peut atteindre 25 %. La fourchette de15 à 25 % si le prêt de la banque mondiale ( en général de IDA, la filière de la banque mondiale pour les pays pauvres ) et du FMI ( en % du PIB ) ont augmenté ou diminué lorsque les pays ont franchi le seuil de surendettement. Inversement, nous chercherons à déterminer si les prêts accordés par les IBW ont eu pour conséquence de faire franchir le seuil de surendettement ( de 15 à 20 % ) ou simplement accélérer les processus menant au surendettement.
ALS FINANCES CIF
AIME LAMBALA
EXPERT EN HAUTES FINANCES, MACROÉCONOMIQUE, MONÉTAIRES, MARCHÉS FINANCIERS.
Paris/FRANCE
