Quelle est l’incidence du coronavirus (COVID-19) sur les partenariats public-privé (PPP) ? Pour tenter de répondre à cette question, la Banque mondiale a lancé le mois dernier une série de séances de brainstorming avec des entités nationales chargées de ces programmes et des représentants gouvernementaux du monde entier. L’objectif : susciter des échanges francs entre pairs afin de nourrir les discussions dans la perspective d’un forum virtuel sur les PPP que nous lancerons ce mois-ci à l’intention des pouvoirs publics.
Nous souhaitons ainsi prendre les devants en accompagnant les pays qui s’efforcent de déployer des stratégies de gestion de crise et de redressement en vue d’éviter, atténuer et remédier aux difficultés rencontrées par leurs projets de PPP. À l’heure où nous nous employons à juguler la crise du coronavirus, cette initiative s’inscrit dans l’approche intégrée que nous mettons en œuvre afin de mobiliser le financement et l’expertise du secteur privé au profit du développement des infrastructures. L’enjeu est de permettre aux pays d’obtenir plus de ressources à moindres frais et dans le souci de la rentabilité des investissements.
Au sortir de cette crise, le budget des États sera lourdement grevé, ce qui rendra d’autant plus cruciale l’instauration d’une saine coopération avec le secteur privé. Au vu des crises antérieures, nous savons aussi que de nombreux États se tourneront vers les dépenses d’équipement pour relancer leur économie. Notre rôle est très clair : aider les pays à affiner les solutions de recours au secteur privé pour concevoir des projets d’infrastructure durables, résilients et guidés par les meilleures pratiques, la bonne gouvernance, la transparence et la viabilité des finances publiques. Notre appui vise aussi à aider les États à s’assurer que leur investissement en infrastructure (par le biais de fonds publics et privés) favorise des trajectoires décarbonées et renforce leur résilience face au changement climatique et à des chocs d’autre nature, comme la pandémie de COVID-19.
Voici, plus précisément, la manière dont nous traitons ces questions à court, moyen et long terme.
Dans l’immédiat, la désorganisation temporaire de la demande et des conditions d’exploitation entraîne un manque à gagner pour les PPP. C’était une conséquence prévisible, et nous suivons la situation de près. Il en va de même pour le retard observé dans la livraison des chantiers du fait des problèmes causés par la pandémie au niveau de l’offre, à savoir l’indisponibilité de la main-d’œuvre, des équipements et des matières premières pour les projets en construction.
À moyen terme, nous nous attendons à une baisse durable des recettes des projets en exploitation ; à des effets délétères sur l’accès aux financements des projets en cours de montage et pour lesquels la phase de bouclage financier n’est pas terminée ; et à un bouleversement du calendrier des travaux sur les projets en cours.
À quel point faut-il s’en préoccuper ? C’est la question clé... Les opérateurs privés peuvent compenser leurs pertes à court terme grâce aux réserves de recettes et à la part fixe des paiements perçus au titre d’accords (de long terme) de service et d’achat de production. Les investissements non indispensables pourront également être ralentis. En réalité, lorsqu’un projet intègre la possibilité de retards en cas d’aléa, il est possible de rétablir le calendrier prévu sans impacter durablement les bases du projet. Des clauses de force majeure, de compensation et modification législative peuvent jouer selon le contexte.
Ces effets peuvent être plus ou moins contenus par le biais des clauses de force majeure et de compensation, avec plusieurs possibilités : financement relais, injection de capitaux, renégociation des paramètres clés du projet, assouplissement de la réglementation concernant les indicateurs de performances, etc. Si les répercussions de la pandémie sont circonscrites à court et moyen terme, le risque de crédit du projet et son accès aux financements devraient rester largement inchangés.
À plus long terme, la révision des contrats de PPP signés sera tout simplement impossible sans l’anticipation des pouvoirs publics, des promoteurs et des créanciers, les contrats offrant peu de souplesse pour s’ajuster à des changements radicaux. Le risque de résiliation et de rachat à l’initiative de l’une des parties n’est pas à exclure, l’État choisissant ou se voyant alors contraint d’exploiter et de maintenir des projets en difficulté. Ce cas de figure est moins probable. Cependant, les responsables politiques doivent faire preuve de prudence et évaluer les risques sectoriels et intrinsèques au projet à mesure que la situation évolue.
Nous conseillons plus généralement aux pouvoirs publics de rester vigilants. Nous leur recommandons d’examiner leurs portefeuilles d’entreprises publiques et de PPP d’infrastructure afin de déterminer où se situent les principaux risques financiers et dans quelle mesure la prestation de services peut se dégrader si les projets affichent des performances insuffisantes ou rencontrent des difficultés financières. Il leur faudra trouver des solutions à même de préserver la continuité de service des infrastructures stratégiques tout en maîtrisant l’impact budgétaire. La réponse des pouvoirs publics pourra alors varier : tirer parti de la flexibilité des dispositions contractuelles, restructurer le financement, apporter des liquidités à court ou moyen terme, recourir à des instruments de rehaussement du risque de crédit adaptés, recycler des actifs ou encore monétiser les actifs existants.
L’idéal serait que les pouvoirs publics s’y soient déjà attelés et qu’ils consultent leurs partenaires privés et autres acteurs financiers et réglementaires. La Banque mondiale dispose de l’expertise et des ressources nécessaires pour appuyer ces démarches, le cas échéant. Elle administre aussi plusieurs fonds fiduciaires qui se tiennent prêts à aider les pays.
Ainsi le Fonds de conseil en infrastructure publique-privée (PPIAF) lancé un programme à l’intention des gouvernements pour les aider à évaluer l’impact de la crise du coronavirus sur leurs portefeuilles de PPP ; effectuer des tests de résistance sur les structures de PPP ; procéder à un examen général des contrats ; obtenir de l’aide et des fonds en cas de perturbations ; et s’inspirer des meilleures pratiques internationales pour limiter les répercussions, éviter que des projets n’aboutissent pas et accélérer le développement des PPP.
La Plateforme globale pour l’infrastructure (GIF) , œuvrant par le biais de ses banques multilatérales de développement partenaires, mobilise des ressources dédiées pour aider à la réalisation d’études complémentaires, la réévaluation des risques, le rééquilibrage des contrats et le sondage de marchés avec des représentants du secteur privé dans le cadre de projets au stade de la pré-soumission et touchés par la pandémie. La GIF peut également conseiller les entreprises publiques confrontées à des problèmes de liquidité et aider les pouvoirs publics à concevoir et élaborer des programmes d’investissement dans le cadre de plans de relance verte qui soient abordables, viables et adaptés aux besoins.
Quid du long terme ?
À l’avenir, et c’est une certitude, il nous faudra des PPP et des cadres contractuels plus résilients. Les PPP sont un moyen de fournir des infrastructures. Ils évoluent en permanence, tout comme la capacité des pouvoirs publics à y recourir et à les mettre en œuvre efficacement. On facilitera cette évolution en continuant à traiter le développement des infrastructures comme une catégorie d’actifs
Mais, pour emprunter au langage de la biologie, nous savons aussi qu’il existe des périodes d’évolution rapide. Nous assistons actuellement à l’émergence d’une « nouvelle normalité » qui touche de nombreux aspects de notre quotidien et qui apportera son lot de défis, mais aussi, il faut l’espérer, de progrès.
Pour les lecteurs de ce billet, il faudra se confronter au défi de mettre en place des PPP d’infrastructure toujours plus durables et résilients. Aujourd’hui plus que jamais, le développement d’infrastructures de qualité contribue à préserver des vies, des revenus et l’avenir même des pays.
La conjoncture est d’autant plus propice que le monde trouve chaque jour des solutions pour tirer parti des « infratech » en intégrant les nombreuses innovations à l’œuvre dans les matériaux, les machines et le numérique tout au long du cycle de vie des infrastructures. Les futurs PPP en bénéficieront aussi.
Oui, à la lumière de tout ce que nous aurons vécu, une fois la crise de COVID-19 passée, nous pourrons tout à fait créer des PPP d’un genre nouveau sous-tendus par un cadre robuste. Et j’ai hâte de les voir prendre forme.
worldbank.org
