- Les réformes approuvées par le conseil d’administration du FMI visent à doter l’institution d’une certaine souplesse pour soutenir les besoins de financement des pays à faible revenu pendant la pandémie et la phase de reprise, tout en continuant à fournir des prêts concessionnels à taux d’intérêt nul.
- La pièce maîtresse de ces réformes consiste en une augmentation de 45 % des limites normales d’accès au financement concessionnel, conjuguée à l’élimination des strictes limites d’accès pour les pays les plus pauvres. Ce relèvement des limites d’accès aux ressources du FMI permettra de mettre davantage d’aide concessionnelle à la disposition des pays à faible revenu qui appliquent des politiques publiques solides et présentent de grands besoins de financement de la balance des paiements.
- Le conseil d’administration a également approuvé une stratégie de financement en deux phases pour couvrir le coût des prêts concessionnels liés à la pandémie et pour renforcer la viabilité du fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (fonds fiduciaire RPC). La première phase de cette stratégie vise à mobiliser 2,8 milliards de DTS sous la forme de ressources de bonification (pour permettre l’octroi d’un taux d’intérêt nul), ainsi que 12,6 milliards de DTS sous la forme de ressources de prêt, qui pourraient être obtenus par un redéploiement de DTS.
Le conseil d’administration du Fonds monétaire international (FMI) a approuvé le 14 juillet 2021 un ensemble de réformes des mécanismes de prêt concessionnel de l’institution en vue de mieux soutenir les pays à faible revenu pendant la pandémie et la période de reprise. Il a également approuvé une stratégie de financement connexe afin de renforcer la viabilité à long terme du fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (fonds fiduciaire RPC). Ces réformes visent à assurer que le FMI aura la capacité de répondre aux besoins des pays à faible revenu avec une certaine souplesse à moyen terme, tout en continuant de fournir des prêts concessionnels à taux d’intérêt nul.
Les prêts du FMI en faveur des pays à faible revenu ont connu un bond spectaculaire en 2020 (huit fois plus que les niveaux moyens de prêt entre 2017 et 2019) et devraient se maintenir à un niveau élevé pendant plusieurs années, les pays à faible revenu sollicitant une aide financière qui leur permette de riposter à la pandémie et de s’en relever. L’aide financière future devrait prendre majoritairement la forme d’accords de prêt pluriannuels, alors qu’en 2020 l’aide provenait principalement des mécanismes de financement d’urgence du FMI.
La pièce maîtresse des réformes ainsi approuvées consiste en une augmentation de 45 % des limites normales d’accès au financement concessionnel, conjuguée à l’élimination des strictes limites d’accès pour les pays les plus pauvres, sous réserve que leurs programmes économiques remplissent les critères pour un accès supérieur à la normale. Ce relèvement des limites d’accès permettra de fournir davantage d’aide concessionnelle aux pays à faible revenu qui présentent d’importants besoins de financement de la balance des paiements et qui appliquent des programmes économiques solides pour rétablir une croissance inclusive, tout en maintenant l’endettement dans des proportions viables.
Afin de soutenir les financements concessionnels en faveur des pays à faible revenu par l’intermédiaire du fonds fiduciaire RPC, des ressources sous la forme de dons sont indispensables pour couvrir les coûts liés à l’octroi de prêts sans intérêt. En 2019, une évaluation du fonds fiduciaire RPC avait conclu que celui-ci disposait de ressources suffisantes pour financer les bonifications d’intérêt sur les prêts concessionnels du FMI, de façon autoentretenue sur le long terme. Cependant, l’ampleur des prêts liés à la pandémie, qu’ils aient déjà été accordés ou doivent l’être au cours des prochaines années, dépasse de très loin ce qui avait été prévu ou observé et se traduit par une nette insuffisance des ressources nécessaires.
La première des deux phases de la stratégie de financement pour renforcer la situation financière du fonds fiduciaire RPC viserait à collecter 2,8 milliards de DTS sous la forme de ressources de bonification (pour permettre l’octroi d’un taux d’intérêt nul) en conjuguant des ressources internes du FMI et des contributions volontaires recueillies auprès de pays membres du FMI à l’économie plus solide. Il conviendrait également de mobiliser des ressources de prêt pour le fonds fiduciaire RPC d’un montant de 12,6 milliards de DTS, ce que permettrait le « redéploiement » de DTS existants et de nouveaux DTS. La deuxième phase, prévue pour 2024–25, consisterait à trouver une solution durable pour le financement du modèle de prêts concessionnels du FMI, en s’appuyant sur une évaluation actualisée de la demande probable de financement du FMI en faveur des pays à faible revenu.
Évaluation par le conseil d’administration
Les administrateurs soutiennent l’ensemble de réformes proposé pour le mécanisme de financement concessionnel et la stratégie de financement en deux phases qui l’accompagne pour assurer la viabilité des prêts concessionnels.
Les administrateurs reconnaissent que les pays à faible revenu ont été très durement touchés par la pandémie de COVID-19 et que ces pays éprouveront des difficultés considérables à réaliser une croissance inclusive et durable au cours des prochaines années. Ils prennent note de ce que le FMI a réagi rapidement pour apporter un appui financier d’une ampleur inédite aux pays à faible revenu ; l’institution devrait continuer de soutenir les pays qui mettent en œuvre des programmes économiques solides visant à assurer la reprise après la pandémie et à améliorer le niveau de vie.
Les administrateurs conviennent pour la plupart que les réformes proposées permettraient au FMI d’être plus à même de répondre aux besoins des pays à faible revenu. Ils soutiennent la proposition de relever les limites d’accès normal aux ressources du fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (fonds fiduciaire RPC) et d’éliminer les limites d’accès exceptionnel en ce qui concerne les pays les plus pauvres. Quelques administrateurs expriment toutefois des réserves quant à l’élimination totale du plafonnement de l’accès exceptionnel des pays à faible revenu aux ressources du fonds fiduciaire RPC. Quelques administrateurs suggèrent d’assortir les nouvelles limites d’accès d’une clause de caducité dont la date coïnciderait avec celle de la prochaine revue exhaustive des mécanismes de prêt concessionnel.
Les administrateurs conviennent dans l’ensemble que le relèvement des limites d’accès donnerait au FMI une plus grande flexibilité pour accroître l’aide financière à des conditions concessionnelles en faveur de pays appliquant de solides programmes de réformes. Ils soulignent toutefois que les niveaux d’accès prévus dans chacun des programmes appuyés par le FMI doivent rester fondés sur une évaluation au cas par cas appliquant les critères d’accès établis, dont les besoins de financement de la balance des paiements, la solidité du programme économique et la capacité à rembourser le FMI. Dans ce contexte, la plupart des administrateurs rappellent l’importance de préserver le rôle reconnu que joue le FMI pour mobiliser d’autres sources de financement, mais notent que l’institution doit répondre aux besoins de ses pays membres conformément à son mandat, tout particulièrement en période de crise. Ils soutiennent la proposition de simplifier les normes d’accès, tout en soulignant que ces normes ne constituent ni un plancher ni un plafond pour les niveaux d’accès prévus dans chaque programme.
À l’heure où de nombreux pays à faible revenu présentent une vulnérabilité considérable en matière de dette, les administrateurs conviennent que la conception de programmes doit être attentive à l’évolution escomptée de la charge de la dette et au risque de surendettement des pays. Puisque l’augmentation du volume de prêt exposerait l’institution à un risque de crédit accru, il conviendra d’effectuer des analyses plus poussées de la capacité à rembourser le FMI. Les administrateurs soutiennent la proposition de donner une plus grande place à la dynamique de la dette et à la capacité de remboursement dans les analyses effectuées par les services et dans les documents relatifs aux programmes, conformément aux orientations examinées à l’annexe VI du document du conseil d’administration. À cet égard, les administrateurs soulignent l’importance de prendre en compte les circonstances propres à chaque pays et invitent le FMI à soutenir le développement des capacités en matière de gestion de la dette.
Les administrateurs soutiennent la proposition des services du FMI visant à aligner étroitement les critères d’accès exceptionnel aux ressources du fonds fiduciaire RPC sur les exigences des sauvegardes relatives au crédit combiné élevé, tout en maintenant la disposition actuelle selon laquelle seuls les pays à faible revenu plus pauvres peuvent prétendre à un accès exceptionnel au titre du fonds fiduciaire RPC. Toutefois, un certain nombre d’administrateurs expriment des réserves quant à l’élimination, dans le dispositif d’accès exceptionnel au fonds fiduciaire RPC, de l’exigence selon laquelle les programmes conclus avec des pays présentant un risque élevé de surendettement (ou en situation de surendettement) doivent être associés à une restructuration de la dette. Les administrateurs acceptent de prolonger encore, jusqu’à la prochaine revue exhaustive des mécanismes en faveur des pays à faible revenu, le relèvement temporaire des seuils d’accès qui déclenchent des procédures de sauvegarde en matière d’accès élevé aux ressources du fonds fiduciaire RPC.
Les administrateurs soutiennent les propositions de modifier le dispositif qui permet de déterminer si les pays à faible revenu doivent combiner des ressources concessionnelles (fonds fiduciaire RPC) et des ressources non concessionnelles au titre du compte des ressources générales (CRG). Ils saluent la modification qu’il est proposé d’apporter au seuil de revenu afin de limiter pour chaque pays l’effet d’une évolution temporaire des revenus sur son obligation de panacher ou non les ressources de financement, et sont d’accord avec les propositions visant à simplifier le rôle des facteurs de vulnérabilité de la dette dans la détermination de cette obligation.
Un grand nombre d’administrateurs préconisent un examen plus poussé de la possibilité de permettre à tous les pays admissibles au fonds fiduciaire RPC de satisfaire leurs besoins de financement au moyen des mécanismes de ce fonds, ainsi que l’instauration d’un système de double taux d’intérêt pour le fonds fiduciaire RPC. Ils relèvent que cette voie pourrait être avantageuse pour les pays à faible revenu qui sont actuellement tenus de panacher les sources de financement, tout en réduisant légèrement les coûts de bonification des prêts au titre du fonds fiduciaire RPC. Quelques administrateurs ne voient pas l’intérêt d’appliquer cette proposition, compte tenu de la pression qu’elle ferait peser sur la couverture des réserves. Dans l’ensemble, les administrateurs conviennent que, vu que cette approche entraînera l’augmentation des prêts au titre du fonds fiduciaire RPC, elle ne sera viable que si des ressources sont mises à disposition pour garantir des ressources de prêt suffisantes et un niveau acceptable de couverture des réserves.
Les administrateurs approuvent la proposition de stratégie de financement en deux phases pour le fonds fiduciaire RPC, qui prévoit une collecte de fonds à moyen terme pour combler son déficit en ressources occasionné par la pandémie ; cette proposition sera suivie d’un examen de l’adéquation à long terme de l’enveloppe de prêt au titre du fonds fiduciaire, des besoins de financement correspondants et des moyens de satisfaire ces besoins dans le cadre de la prochaine revue exhaustive des mécanismes de prêt concessionnel, qui se tiendra pendant l’exercice 2024–25.
Les administrateurs soutiennent les objectifs de collecte de fonds pour la première phase de la stratégie, à savoir 12,6 milliards de DTS supplémentaires en ressources de prêt pour le fonds fiduciaire RPC et 2,8 milliards de DTS en nouvelles ressources de bonification. Ils soutiennent dans l’ensemble le relèvement à 68 milliards de DTS de la limite d’emprunt cumulé au titre du fonds fiduciaire RPC, afin de permettre la mobilisation de ces ressources de prêt. Les administrateurs conviennent que les ressources de bonification doivent être dégagées i) en suspendant jusqu’à la fin de l’exercice 2026 le remboursement des dépenses administratives du fonds fiduciaire RPC au CRG,et ii) en mobilisant 2,3 milliards de DTS par une large campagne de financement bilatéral veillant à une bonne répartition des charges. Quelques administrateurs ont souligné qu’il sera essentiel que le FMI consente lui-même des efforts, y compris en envisageant de recourir davantage à ses ressources internes, avant de solliciter des contributions bilatérales auprès des pays membres. Les administrateurs se félicitent de la variété des options offertes aux bailleurs de fonds pour apporter leur concours, avec une certaine souplesse sur les plans des échéances et des mécanismes de contribution aux ressources de bonification. À cet égard, ils soutiennent la création de deux nouveaux comptes pour le fonds fiduciaire RPC — un compte de réserve de bonification et un compte de dépôt et d’investissement — afin de faciliter les contributions des pays membres à la bonification du fonds fiduciaire RPC ; le compte de réserve de bonification servirait également de compte de réserve supplémentaire, renforçant ainsi le taux de couverture des réserves.
Les administrateurs relèvent que le mécanisme de taux d’intérêt du fonds fiduciaire RPC, adopté en 2009 et modifié en 2019, a globalement fonctionné comme prévu. Pour la suite, ils conviennent que les taux d’intérêt applicables à tous les prêts octroyés dans le cadre des mécanismes du fonds fiduciaire resteront nuls jusqu’à la prochaine revue de la hiérarchie des taux d’intérêt, prévue d’ici fin juillet 2023.
Les administrateurs saluent la réactivité exceptionnelle des bailleurs de fonds aux demandes de financement présentées par le FMI au cours des 18 derniers mois. Ils reconnaissent que les demandes d’appui actuelles sont considérables, même si elles sont étalées sur plusieurs années, mais ils soulignent que le fonds fiduciaire RPC a joué un rôle vital dans la riposte à la pandémie et que, moyennant un soutien suffisant, il continuera d’apporter un appui essentiel aux pays à faible revenu pendant la période de reprise et par la suite. Un grand nombre d’administrateurs recommandent d’explorer sans tarder toutes les options de financement, y compris la mobilisation des ressources internes du FMI et une éventuelle vente d’or avant la deuxième phase. Toutefois, un petit nombre d’administrateurs n’appuient pas les propositions de vente ou de nantissement d’or, eu égard à la complexité des processus et au temps requis pour les réaliser, ainsi qu’aux incidences éventuelles pour la solidité du compte de patrimoine du FMI.
Étant donné le degré d’incertitude considérable qui entoure tant la demande potentielle en ressources concessionnelles que l’échelonnement et l’ampleur des contributions des bailleurs de fonds, les administrateurs soulignent la nécessité de suivre de près l’évolution de la situation financière du fonds fiduciaire RPC et soutiennent la proposition des services visant à examiner chaque année l’adéquation de ses ressources. Un petit nombre d’administrateurs soulignent qu’il importera de mener fréquemment des revues pour permettre au conseil d’administration d’assurer un contrôle suffisant et de prendre le cas échéant des mesures correctrices, y compris un éventuel ajustement des politiques de prêt. Un certain nombre d’administrateurs demandent également que le conseil d’administration soit informé de la progression de la collecte de fonds après l’assemblée annuelle de cette année. Les administrateurs attendent avec intérêt la première revue annuelle de la situation financière du fonds fiduciaire RPC, qui sera menée avant les réunions de printemps de 2022.
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